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審計風暴刮向土地出讓金：違規(guī)問題成關(guān)注重點
審計風暴刮向土地出讓金 房地產(chǎn)、地方融資類項目或承壓
松壑
繼去年的地方債審計落下帷幕后，新一場全國性的專項審計“風暴”即將掀起。
日前，21世紀經(jīng)濟報道記者從接近審計署人士處獲悉，審計署將在近期啟動全國范圍內(nèi)展開針對土地出讓金和耕地保護的專項審計工作，目前該項工作已進入人員培訓和實施準備階段，相關(guān)審計人員最快將于本周內(nèi)實現(xiàn)駐點。
而據(jù)前述知情人士透露，此次土地出讓金專項審計工作將針對2008年至2013年五年內(nèi)的土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執(zhí)法情況進行審計，而所涉機關(guān)或不少于包括財政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等在內(nèi)的多個系統(tǒng)。
據(jù)地方審計系統(tǒng)人士介紹，目前圍繞土地出讓金，部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“違規(guī)發(fā)證”等違規(guī)問題，而在此次專項審計中，此類問題亦將成為關(guān)注重點。
事實上，被譽為“第二財政”的土地出讓金與當下的房地產(chǎn)開發(fā)項目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián)，而隨著專項審計工作的開展，其相關(guān)問題及處理或?qū)Ψ康禺a(chǎn)土地開發(fā)及政府融資帶來新的壓力。
同時，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來源中占據(jù)較大比例，而與房地產(chǎn)開發(fā)及地方政府平臺融資項目有關(guān)的信托、資管及私募基金項目或亦將受到此次專項審計的波及。
多種模式易涉違規(guī)
21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，此次針對土地出讓金的全面審計已成為審計系統(tǒng)近期的工作重心，而各級審計機關(guān)已抽調(diào)、安排人員提供配合。
“這次全國性審計要對人員進行抽調(diào)，除部分有重要在審任務(wù)的人員外，許多人都要被抽調(diào)進行培訓駐點。”前述知情人士介紹，“這項任務(wù)將會成為審計系統(tǒng)接下來的工作重點，整個工作將在8-10月三個月內(nèi)展開，而相關(guān)審計報告將在年底或明年初公布�！�
其實早在今年兩會時，全國政協(xié)委員、審計署副署長董大勝就對此次專項審計安排有所透露。
“土地出讓金這些年成為地方政府很重要的收入來源，幾乎占到地方收入的一半左右。”董大勝彼時接受媒體采訪時曾表示，“土地出讓金收了多少、有沒有違規(guī)多收或者減免，支出用在什么地方、如何使用，有沒有按規(guī)定納入預算，這些問題都需要一個系統(tǒng)性的了解。”
而據(jù)地方審計系統(tǒng)人士介紹，部分地方政府在土地出讓金的問題上容易出現(xiàn)各種違規(guī)操作、例如為招商引資，對部分土地開發(fā)項目實施“先征后返”。
“在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，一些大開發(fā)商或大組團(商業(yè)地產(chǎn))入駐了，才能帶動當?shù)胤績r和地價上漲，增加當?shù)囟愂�，所以許多政府招商引資的需求也很強烈。”東北一位地方審計人士坦言，“為了招商引資，一些地方先征收土地出讓金，再通過如返稅等其他類科目返給企業(yè)，造成了國有土地使用權(quán)的流失。”
與此同時，違規(guī)發(fā)證也是土地出讓金審計中容易發(fā)現(xiàn)的問題�！暗胤秸疄榱思涌祉椖窟M度，吸引投資有時會存在違規(guī)發(fā)證的問題。”前述審計系統(tǒng)人士指出，“一些開發(fā)商還沒有全額繳納土地出讓金，政府就給發(fā)了土地使用證，項目則直接開展，這對于開發(fā)商來說是空手套白狼。”
此外，“分割出讓”、“以租代征”和“用途變更”也是地方政府規(guī)避上級部門監(jiān)管，違規(guī)操作土地出讓金的方式之一。
“分割出讓是把較大的地塊分成小面積地塊分次出讓，這樣就繞開了上級部門的一些土地出讓審批環(huán)節(jié)。”前述知情人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，“還有一些是把農(nóng)業(yè)用地的征收改用租用的方式進行上收，然后再把農(nóng)用地轉(zhuǎn)成建設(shè)、商業(yè)用地�！�
而在其看來，隨著專項審計工作的啟動，此前可能存在的部分違規(guī)行為也將得到一定程度的摸清與處理。
或波及房企、平臺類融資
在專項審計開展后，部分地方政府在土地出讓金環(huán)節(jié)對開發(fā)商進行的另類補貼、征收減免等違規(guī)行為將得到處理，而這或?qū)Σ糠址康禺a(chǎn)企業(yè)及其開發(fā)項目造成影響。
“一些開發(fā)商和政府關(guān)系好，一般先發(fā)項目募資來繳納土地出讓金，然后等著政府把部分繳款以別的補貼形式打回來。”北京一位地產(chǎn)私募基金人士指出，“本來今年地產(chǎn)行情就不好，如果審計導致部分返款出現(xiàn)問題的，那對這部分開發(fā)商的資金鏈將造成壓力�！�
除開發(fā)商外，作為“第二財政”的土地出讓金在地方財政中所扮演的“權(quán)重”頗為明顯。
財政部數(shù)據(jù)顯示，今年一季度我國國有土地使用權(quán)出讓收入達到1.08萬億元，同比增長40.3%，而同期地方本級財政收入為1.95萬億元，土地出讓收入與地方公共財政收入的比例達1：1.7。
事實上，在滾雪球式膨脹的地方政府債務(wù)問題上，土地出讓金也是較為重要的還款來源。
據(jù)審計署的地方政府債務(wù)審計報告披露，截至2012年底，全國11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，超過代償債務(wù)總量的三分之一，而其中部分省市的問題更為嚴重。
以寧波市政府為例，截至2012年底，寧波市及其下轄的10個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額874.95億元，占負有償還責任債務(wù)余額1455.80億元的六成以上。
這意味著，對土地出讓金專項審計或?qū)Υ嬖趩栴}的地方財政的非稅收入及債務(wù)償還增添壓力，不過，亦有審計人士指出，專項審計對于規(guī)范地方政府在土地出讓金中的違規(guī)操作而言“意義有限”。
“審計的對象是過往的情況，并不涉及時間節(jié)點以后的事情。”前述地方審計人士坦言，“對地方實現(xiàn)實質(zhì)性約束，仍然要等到審計結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)。”
而另一方面，隨著監(jiān)管層對土地出讓環(huán)節(jié)的進一步整治，部分為房地產(chǎn)、地方平臺開展融資的信托、資管、基金子公司及有限合伙私募基金等項目造成間接影響。
“一些違規(guī)問題被查出處理后，部分同房地產(chǎn)或融資平臺有關(guān)項目的還款來源和擔保條件可能出現(xiàn)變更�！鼻笆鏊侥蓟鹑耸恐毖�，“這樣一來，項目的不確定性也會加劇。”